Pocos temas de política exterior interpelan a nuestra opinión pública de una manera tan intensa como la Cuestión Malvinas y hayan requerido una constante y especial atención de nuestra diplomacia.
En este contexto, las iniciativas en la materia desarrolladas por los distintos Gobiernos desde la recuperación democrática debieron enfrentar los múltiples desafíos que implica la Cuestión Malvinas: lidiar con un conflicto de soberanía y geopolítico de magnitud con una gran potencia, cumplir con un mandato constitucional exigente (la recuperación de la soberanía plena), y la tremenda carga emotiva del tema. Todo ello, tratando de mantener relaciones más o menos satisfactorias con el Reino Unido.
«OSCILAMOS ALTERNATIVAMENTE ENTRE UN INTENSO ACTIVISMO DIPLOMÁTICO (GOBIERNOS DE ALFONSÍN, NÉSTOR Y CFK) Y ESTRATEGIAS DE COOPERACIÓN PRÁCTICA CON UN NIVEL MENOR DE CONFRONTACIÓN POLÍTICA (MENEM, MACRI)»
Desde la derrota militar de 1982 -y la consecuente negativa británica a reanudar las negociaciones iniciadas en la década del 70- nuestras acciones diplomáticas se propusieron como objetivo la reapertura de tales conversaciones. Para ello oscilamos alternativamente entre un intenso activismo diplomático (gobiernos de Alfonsín y Néstor y Cristina Kirchner) y estrategias de cooperación práctica con un nivel menor de confrontación política (Menem, Macri).
El objetivo de sendas estrategias ha sido el mismo y los resultados, en términos del objetivo planteado, han sido igualmente frustrantes. El Reino Unido mantiene su cerrada negativa a negociar a la vez que ha expandido su presencia en el Atlántico Sur en diversos campos (político, económico, militar y científico).
La presión moral o diplomática, por más intensa y exitosa que fuera, se ha mostrado insuficiente para forzar al Reino Unido a negociar. Tampoco demostraciones de buena fe cooperativa llevaron a crear un clima favorable para la reanudación de negociaciones sobre la soberanía, ni menos aún, como ingenuamente algunos suponen, a incrementar el comercio e inversiones con el Reino Unido.
El gran interrogante es si el próximo Gobierno podrá desarrollar una política innovadora capaz de maximizar nuestros recursos políticos y diplomáticos, escapando al péndulo de las políticas antedichas. ¿Se pueden explorar otras vías? ¿Qué no hemos hecho y podríamos hacer? ¿Son las estrategias implementadas excluyentes? Sobre estas preguntas versa este artículo.
1. Contextualizar nuestro objetivo diplomático
La presión de la opinión pública y la necesidad de mostrar “avances” en un período de Gobierno, vis a vis la situación de una contraparte que cuenta con mayores recursos de poder y carece de presión pública doméstica o internacional relevante, es la receta para el fracaso o la frustración. Si nuestro objetivo es lograr a corto plazo negociaciones de fondo con los británicos probablemente las políticas que implementemos sean juzgadas como impotentes. La consecuencia es la crítica a las políticas de la administración saliente y la vuelta al ritmo pendular antes descripto.
«¿SE PUEDEN EXPLORAR OTRAS VÍAS? ¿QUÉ NO HEMOS HECHO Y PODRÍAMOS HACER? ¿SON LAS ESTRATEGIAS IMPLEMENTADAS EXCLUYENTES?»
Si la política en general es el ámbito de lo imprevisible, la política exterior es a menudo un verdadero criadero de “cisnes negros”. Pueden darse eventos que precipiten negociaciones en un año, en diez o cien. Pero debemos asumir un conflicto diplomático largo. Frente a ello, la mejor receta es la consistencia y la paciencia. Virtudes escasas en la pampas. En aras a esa consistencia debemos, sin duda alguna, continuar con nuestra tradición de plantear en todo foro y oportunidad nuestros legítimos derechos, pero ello no basta, a la vez debemos hacer algunas cosas más.
Con frecuencia la literatura sobre la Cuestión Malvinas se ha centrado en los aspectos históricos de la disputa, en el análisis jurídico de nuestros títulos y en la historia diplomática de la casi bicentenario controversia con el Reino Unido. Sin embargo, no es habitual una mirada que encuadre la disputa se soberanía en una visión política integral del Atlántico Sur y la Antártida. Es ese el contexto, en el cual deberíamos diseñar nuestra política. Malvinas es un capítulo -quizás el más importante y emotivo- de una novela más amplia, que es la construcción de una política oceánica para nuestro país.
Visualizando Malvinas desde esa perspectiva es posible desarrollar políticas que, a la vez que fortalezcan nuestra posición negociadora, sean un instrumento efectivo de desarrollo, de presencia estratégica. Asimismo, se puede vincular la temática Malvinas a otras agendas tales como la ciencia o la conservación marina. Agendas que, manejadas inteligentemente, pueden ofrecer áreas de convergencia cooperativa con el Reino Unido y otros actores claves en las aguas antárticas y subantárticas.
El corolario necesario de tal visión es la necesidad de tejer alianzas y redes por temas con actores relevantes. Sean Estados de la cuenca sudatlántica o relevantes en espacios antárticos o subantárticos, o actores claves en agendas ambientales, científicas, pesqueras etc. Alianzas que deben extenderse a organizaciones especializadas, ONG y empresas que coincidan con nuestros intereses.
«MALVINAS ES UN CAPÍTULO -QUIZÁS EL MÁS IMPORTANTE Y EMOTIVO- DE UNA NOVELA MÁS AMPLIA, QUE ES LA CONSTRUCCIÓN DE UNA POLÍTICA OCEÁNICA PARA NUESTRO PAÍS»
2. Tomar conciencia de cual es telón geopolítico de la disputa de soberanía.
El Atlántico Sudoccidental constituye, en términos de desarrollo y vinculación internacional, una de las grandes potencialidades de nuestro país en el siglo XXI.
Debemos tener presente que los espacios marítimos argentinos figuran entre los más extensos del hemisferio sur. La importancia económica de sus recursos biológicos y geológicos, las responsabilidades internacionales asumidas por nuestro país en materia de navegación marítima y aérea, la consolidación del posicionamiento de la República Argentina en el sistema antártico, así como la existencia de la disputa de soberanía con el Reino Unido sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur y los espacios marítimos circundantes requieren una presencia constante y coordinada del Estado.
La importancia creciente de los recursos marítimos, en particular ante la demanda de petróleo y alimentos, el agotamiento de los caladeros, así como los efectos de la contaminación marina y el cambio climático, son factores adicionales que afectan nuestros intereses en el Atlántico Sur.
Como puede apreciarse, existe una vasta gama de intereses nacionales en juego, que exceden la existencia de la disputa de soberanía con el Reino Unido, aunque resultan por ella influenciados.
3. La cuestión del poder y los recursos disponibles
La percepción de que el Reino Unido cuenta con más recursos de todo tipo es, última ratio, lo que subyace en las políticas de cooperación/seducción que periódicamente desarrollamos. Quienes abogan por estas políticas señalan con frecuencia la inutilidad de confrontar en exceso, dilapidando escasos recursos políticos en una disputa que, desde el vamos, sabemos perdidosa. Mejor, razonan, es seducir o atar al más fuerte con algún esquema legal que limite su autonomía. La declaración Conjunta sobre Hidrocarburos de 1995 (dejada sin efecto en el año 2007) obedecía a tal lógica. La continuidad de las reuniones de la Comisión de Pesca del Atlántico Sur -pese a los pobres resultados que brindaba- se justificó por la necesidad de contar con algún espacio de diálogo para evitar ulteriores unilateralidades británicas.
Ahora bien, este razonamiento no da cuenta de nuestras fortalezas que no son pocas, aunque sí inexplotadas.
Nuestro primer y gran recurso es la Geografía. Malvinas se encuentra a menos de 600 km de nuestras costas continentales y más de 14.000 del Reino Unido. La conciencia de algo tan evidente debe estar presente cada vez que se formulan políticas. En este contexto cabe preguntarse la lógica de recientes decisiones de aumentar la conectividad aérea de las Islas sin que se aprecie ningún quid pro quo en términos mayor integración económica con el archipiélago, objetivo éste que se comparte.
«LA PERCEPCIÓN DE QUE EL REINO UNIDO CUENTA CON MÁS RECURSOS DE TODO TIPO ES, ÚLTIMA RATIO, LO QUE SUBYACE EN LAS POLÍTICAS DE COOPERACIÓN/SEDUCCIÓN QUE PERIÓDICAMENTE DESARROLLAMOS»
Aquí resulta clave el papel de la Provincia de Tierra del Fuego y el puerto de Ushuaia. La demorada construcción de un polo logístico antártico, la concentración de las instituciones científicas antárticas nacionales en la provincia y la apertura al sector privado nacional a la provisión de servicios logísticos y turísticos antárticos no sólo tiene una lógica geopolítica, sino que generara recursos y empleos de calidad.
Otro activo político considerable con el que contamos es el valor que le asignamos al tema. No significa lo mismo en términos de prioridades de política exterior Malvinas para el Reino Unido que para nosotros. En definitiva, no importa tanto la cantidad absoluta de recursos de poder que una parte disponga sino cuánto se está dispuesto a invertir. Debemos convertir esa intensidad afectiva que genera Malvinas en consensos políticos y de allí en recursos políticos y materiales. No se trata de apelar al irredentismo malvinero sino de defender intereses vitales para el desarrollo del país, como se señalara anteriormente.
Ello es una tarea esencialmente política, en tanto ordenación de prioridades y de asignación de recursos, toda vez que una política oceánica es un “chiche caro” pero necesario para nuestro desarrollo. Ahora bien, aquí también hay bastante para hacer.
Si bien la República Argentina cuenta con una larga y permanente presencia en el Atlántico Sur, la articulación de políticas sectoriales (pesca, medio ambiente, actividades científicas, control marítimo, etc.) ha sido escasa.
En este sentido, los esfuerzos desplegados por las diversas instituciones, aunque importantes, han sido dispersos y sin mayor coordinación, lo que ha afectado tanto su eficacia como su visibilidad y asignando importantes recursos de una manera ineficiente. La histórica rivalidad entre la Armada y la Prefectura es un ejemplo de cómo se dilapidan escasos recursos para el cumplimiento de una tarea imprescindible, como es la custodia de nuestro mar. Nuestra política Antártica es desarrollada por una compleja organización de cuatro estructuras diferentes repartida en dos Ministerios.
Cualquier programa a gran escala para el Atlántico Sur requiere establecer mecanismos de consulta y articulación entre las distintas instituciones competentes, que pueden perseguir distintos objetivos. Al mismo tiempo, es esencial evitar la atomización de esfuerzos, apuntando a una gestión integrada. Esta coordinación debe incluir, asimismo, a las provincias con litoral marítimo, y aquellas instituciones y organizaciones estatales o no que realizan actividades en nuestros espacios marítimos australes.
Cabe destacar que existen también ejemplos virtuosos e inspiradores como la labor de la Comisión para la Plataforma Continental, el Programa Pampa Azul de Investigación Científica Marina y la política de creación de Áreas Marinas protegidas. Estas iniciativas, con sus más y sus menos, han recibido el apoyo de diversas administraciones.
«LA HISTÓRICA RIVALIDAD ENTRE LA ARMADA Y LA PREFECTURA ES UN EJEMPLO DE CÓMO SE DILAPIDAN ESCASOS RECURSOS PARA EL CUMPLIMIENTO DE UNA TAREA IMPRESCINDIBLE, COMO ES LA CUSTODIA DE NUESTRO MAR»
4. El horizonte temporal de nuestras políticas en el Atlántico Sur y Antártida
Si asumimos que el conflicto de soberanía es un punto más (crítico y el más relevante) de una agenda más amplia y que está requiere de esfuerzos sostenidos en tiempo (aunque mensurables) la ansiedad ante “la falta de resultados concretos” probablemente caiga, a la vez que se fortalece nuestra posición en el Atlántico Sur. De esa manera también podemos evitar actitudes pendulares que jueguen en favor de la contraparte que, con sobrada razón, puede sentarse a esperar políticas que juzguen más favorables a sus intereses.
Por otra parte, cabe destacar que ambos polos (cooperación, confrontación) no deben ser mutuamente excluyentes en nuestra relación con los británicos. Habrá cuestiones en donde el énfasis necesariamente será más confrontacional (ejemplo: rechazo a actos unilaterales británicos) y otros más cooperativos (aspectos científicos, medioambientales, o si hubiera una genuina política de integración económica de las Islas al espacio patagónico, por ejemplo).
5. Una visión excesivamente juridicista.
Otro aspecto no menor en el tratamiento de la Cuestión Malvinas es el hecho que nuestro discurso y praxis diplomática son básicamente jurídicos. Todas nuestras jugadas se valoran en función si perjudican o no nuestro caso, en términos legales. Cada paso dado es sopesando como si fuera una prueba determinante ante la Corte Internacional de Justicia.
Ello conlleva grados de rigidez importantes y a la carencia de ideas innovadoras. Contamos con una suerte de pequeño Talmud malvinero, mientras que la contraparte luce una la lógica más política y de realpolitik.
Que quede claro, no abogamos por una conducta temeraria o imprudente en términos legales, sino por una mayor creatividad y un ajuste en función de una política de miras más amplias en términos geopolíticos.
Esa visión conservadora nos ha llevado, por ejemplo, a marginarnos en foros marinos que a priori no comparten algunas de nuestras posiciones, o enredarnos por años en discusiones bizantinas respecto a ciertos cursos de acción.
«CABE DESTACAR QUE AMBOS POLOS (COOPERACIÓN, CONFRONTACIÓN) NO DEBEN SER MUTUAMENTE EXCLUYENTES EN NUESTRA RELACIÓN CON LOS BRITÁNICOS»
Quizás tal rigidez tenga un efecto importante en la relación con los isleños. La permanente intención británica de introducir el principio de autodeterminación como elemento clave en una disputa -donde la comunidad internacional lo ha descartado- nos ha llevado a reaccionar de una manera conforme a derecho, pero de una manera políticamente poco sofisticada en algunas ocasiones. Nada obsta que nuestra relación con los isleños deba ser respetuosa y firme en defensa de nuestros intereses, debiendo enmarcarse la misma en una narrativa patagónica que dé cuenta de vínculos históricos y posibilidades de integración futura.
Palabras finales
Muchas veces, en el imaginario colectivo se asocia Malvinas al pasado. A un legado heroico, a la vez que difícil y traumático. Sin embargo, el Atlántico Sur nos debe convocar por lo que es: un espacio de futuro, de potencial desarrollo económico y científico, de incalculables recursos. Debe ser un espacio de unidad nacional, que convoque a nuestra creatividad y audacia.
En este sentido, la disputa de soberanía más que un obstáculo para el avance de nuestros intereses en estos vastos espacios australes, debe ser leída como un catalizador de nuestras potencialidades, como un llamado a desarrollar políticas imaginativas y despertar una vocación oceánica en nuestro país.
Fuente: Panama Revista
